台湾人才没有特别糟,但还得不断精进:写在外籍人才法三读后

台湾人才没有特别糟,但还得不断精进:写在外籍人才法三读后

今年十月底,国会三读通过外国专业人才延揽及僱用法,将戒严时期「防外如防贼」的签证、居留规範,重新盘点放宽。回想起去年三月,初办公听会以来的纷纷扰扰,竟然有点美梦成真、恍若隔世的感觉。

但现实是很残酷的,世界各国都在加速快跑,我们也不能停下脚步。毕竟签证、居留的正常化,甚至租税的诱因,不能解决所有问题。我们还是得问自己:「外籍人才专法通过了,然后呢?」

正好上个月 20 号,洛桑学院发布了 2017IMD 世界人才报告 。我们虽然不用迷信国际评比,盲目随之起舞,但能透过别人的眼睛来看看自己的长短,不失为一个切入点。

拆解 IMD 世界人才报告
台湾人才没有特别糟,但还得不断精进:写在外籍人才法三读后

也别总是报忧不报喜,好像我很爱唱衰台湾似的。报告当中,台湾在 63 个受评比国家里,名列 23,也算是中段偏前。在亚洲国家当中,更是仅次于香港 、新加坡 ,排名第三。反超崛起中的马来西亚 ,持续领先日 、韩 ,甚至是被捧上天的中国 。我们不必过度悲观,但还是要不断精进。

好话说完了,接下来看看评比的细节。

台湾人才没有特别糟,但还得不断精进:写在外籍人才法三读后

马上映入眼帘的弱项,是教育预算对 GDP 的佔比,仅佔 3.8%,排行 46。紧接着是中等教育的师生比,一位教师对 14.6 位学生,排行 45。看到这样的数字,我们很容易得到一个冲动的结论:「应该要扩大教育的公共投资」。可惜,事情或许没有这幺简单。

首先是财源问题。政府要扩大教育预算,回头还是得找纳税人要钱。而一旦找纳税人加税,马上就会又会增加有效个人所得税率,而这恰好是台湾在人才报告中的优势项目。毕竟人才、资金的跨国流动是很现实的,收入、税金、前景、环境的算盘打一打,一个地方不划算,往另一个地方跑就是了。我们财委会谈起税改这幺小心翼翼,就是知道贸然加税,不只会造成舆论反弹,还会激发人们用脚投票。

台湾人才没有特别糟,但还得不断精进:写在外籍人才法三读后

那先不谈加税,能不能从资源分配来下手呢?我会说,空间真的很有限。社会各界对政府有各种期待,少子化了说要扩大公托、高龄化了说要扩大长照、城乡差距大了要加强基础建设。我不是说这些事情不该做、不要做,但资源毕竟有限,不可能各种需求都照单全收。

也许有人会说,即使资源有限,教育毕竟是百年大计。教育很重要,我知道,你知道,独眼龙也知道。但到底有多重要,现实中还是得定个数。现行法规中,教育预算佔比是有法定下限的,前年才从 22.5% 调升到 23%,家长老师马上又说应该调到 23.5%。够不够高,也许还是见仁见智,但是一路狂加,也会引发问题。

比方说,前瞻基础建设为什幺要编列特别预算?其中一个理由,就是预算调配的空间,受到这条法定下限的牵制。要在基础建设编列更多预算,教育预算也得跟着提高,整体预算才能合法编製。法条的初衷当然很好,是想要「确保教育得到足够的重视」。但标準拉高也会压缩施政的弹性,导致编列作业上的扭曲,终究是过犹不及的事情。

政府投资不是万灵丹
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另一方面,我们也要看看,我们教育预算对 GDP 的佔比虽然偏低,但是教育的成果如何呢?是不是公共投资不够,成果就一蹋糊涂?教育的成果,主要反映在「人才準备度」 这个指标。从人才準备度的各个细项表现来看,我国五个优势项目有三项就在其中:对科学的重视、对外国学生的吸引力、PISA 的测验结果,表现都很好。连常常为人诟病的学用落差,看看「教育系统」、「大学教育」、「管理教育」 这几个细项,表现虽不是优势项目,但 2、30 上下的排名,也不至于是扯后腿的罪魁祸首。

这就带出一个有趣的问题,难道教育这回事,不是这幺简单的种瓜得瓜,政府投资越多、越重视,成果就会越好?如果我们把教育预算佔比的排名作为横轴,把人才準备度的排名作为纵轴,把所有接受评比的国家整片撒开。根据投资越多、成果越好的预期,我们应该会得到一张正相关的散布图。但实际的图却是长这样:

台湾人才没有特别糟,但还得不断精进:写在外籍人才法三读后

这张图显然跟我们预期的结果,有相当大的落差:政府的投资和重视,不足以保证教育的成果。这再次挫折了「扩大教育的公共投资」这个看似符合直觉的解决方案,我们在人才準备度各细项的评比表现,显然还有许多其他的因素在支撑,不尽然受制于教育预算的短少。是不是一定要不计代价,扩大教育的公共投资来追逐评比数字,我想是可以斟酌的。

台湾人才没有特别糟,但还得不断精进:写在外籍人才法三读后
台湾人才没有特别糟,但还得不断精进:写在外籍人才法三读后

但是招揽及留住人才的细项当中,「人才外流」 和「对外籍高阶人才的吸引力」这两个弱项,还是很刺眼地晾在那裏。对比之下,物超所值的教育成果,反而成了个莫大的讽刺:昭示着我们很会培养人才,但既留不住人才、也挖不到人才。怎幺办?

屋子里的大象?

大家可能觉得,我好像一直摆着屋子里的大象不提:「就台湾都惯老闆呀!」、「低薪高工时的鬼岛,谁要来!」评比中排序偏低的「企业重视留才程度」,似乎也在呼应这头大象。但是做为政治人物,我得认清自己的侷限、尽好自己的本分,不能就这样把责任都推给企业家。

认清自己的侷限,是知道工资和劳动条件,终究是社会上複杂多样经济活动的结果。光靠着法规禁令,来禁绝种种我们不乐见的现象,不但没办法真正「保障」那些最边缘、最脆弱的劳工,反而会适得其反。

这阵子赖院长冒着政治自杀的风险,也要鬆绑去年一例一休修法后窒碍难行的规範。正是因为我们身为政治工作者,必须认清政治力的侷限,去尊重、理解那些不足与外人道的弹性背后,是太多的不得已。不能妄自尊大地以为台湾是我们的棋盘、人民是我们的棋子,只要一声令下就能令行禁止,把世界变成我们想要的样子。

尽好自己的本分,是面对既有法规对人才的重重束缚。我长期关注数位经济、国际化和地方创生议题,因为善用人机协作来提高生产效率、对接国际市场促进贸易、推动在地服务业的多样创新和体验升级,才是一方面能改善劳动条件,同时又发展细緻分工、创造更多就业机会的方向。

但是在台湾,人才想要创新却没有这幺容易。既有的规範和业者利益、主管机关怕事的官僚习气、民间对政府求全责备的文化,在在让人才无法挥洒。有点想法的创业家,总担心自己会不会违法;满怀热情想要回乡打造优质旅游体验的年轻人,一个接一个被罚倒。让这种情况发生,是我身为政治人物的失职,是政府该深刻反省的痛脚。

政府的责任,是让人才得以施展

正因为不想要这种情况一再重演,所以我持续关注法规调适的问题。包括推动金融创新实验条例,把金融服务从银行的禁脔中解放出来;推动外籍人才专法,让外国朋友来台更便利;推动发展观光条例的修正,让观光业的规範更务实可行。都是希望让人才来到台湾,有空间施展所长,展现出真正的价值。如果经营得绑手绑脚,天下之大,人才又何必将就呢?

而接下来最关键的法案,莫过于 中小企业发展条例的修正 。正在研拟的大幅修正案当中,将要正式开拓出非金融创新实验的法律空间。既有的法规调适机制,不论是国发会的 数位经济法规调适 ,或者中企处的 创新法规沙盒 ,都还只是谘询、讨论性质,最多蒐集了意见回头研拟调整。没调整以前,既有规範该怎幺办就怎幺办。

中小及新创企业发展条例中的创新法规沙盒,则是参考日本的法例,让企业能在限制的规模、方式和空间範围内,先做起来再说。让马儿先跑跑看,法令规範再跟上。我们想要让人才愿意来到台湾,就必须为他们準备好挥洒的舞台。这是我身为政治人物的本分,也是政府应尽的责任。

也许有的人会说,台湾创新能量不够、企业文化落伍、老闆心态傲慢、消费者爱贪便宜,法规就算有空间,人才也施展不开来。我也同意,这的确是部分的事实。但我做为政治人物,我会做好我的本分;其他的拼图,需要大家在自己的岗位上,各自努力。只有公私部门同心协力,才可能成就一个更好的台湾。

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